Vastaanottotoiminnan varojen käyttö

Huivipäinen nainen pelaa jalkapalloa vastaanottokeskuksen edustalla.
Kuva: Anna-Katri Hänninen

Valtio maksaa vastaanottokeskustoiminnan kulut.

Punainen Risti perustaa, ylläpitää ja lakkauttaa turvapaikanhakijoiden vastaanottokeskuksia viranomaisen pyynnöstä. Näin on toimittu jo 30 vuoden ajan.

Sisäministeriön alainen Maahanmuuttovirasto ohjaa, suunnittelee ja valvoo vastaanottojärjestelmää ja sen kustannuksia. Viraston vastuulla ovat vastaanottokeskusten perustamis- ja lakkautuspäätökset, vastaanottotoiminnan kustannukset sekä turvapaikkahakemusten käsittely ja päätökset.

Punaisen Ristin piiriorganisaatio vastaa alueellaan vastaanottotoiminnasta. Kukin piiri laskuttaa vastaanottokeskustoiminnasta syntyvät kulut Maahanmuuttovirastolta.

Punaisella Ristillä on 12 piiriä, joista 11 piirin alueella on ollut vastaanottotoimintaa. Vuoden 2021 alussa kahdeksan Punaisen Ristin piiriä ylläpitää vastaanottokeskuksia. Valmiutta ja varautumista laajamittaiseen maahantuloon ylläpidetään ja kehitetään kaikissa piireissä.

Koko maan kattava työntekijöiden ja vapaaehtoisten verkosto

Suomen Punaisen Ristin sopimus yhteistyöstä viranomaisten kanssa maahantuloon varautumisessa on vuodelta 1988. Se tehtiin pakolaisasioista vastaavan silloisen Sosiaalihallituksen kanssa. Nykyisin sopimus on Punaisen Ristin ja Maahanmuuttoviraston välinen.

Punaisen Ristin valmiuden rakentaminen on pitkäjänteistä toimintaa, jonka perustana on järjestön valtakunnallinen toimintarakenne: 12 piiriä ja noin 450 osastoa.

Tehokkaan toiminnan edellytyksenä on työntekijöiden ja osaston vapaaehtoisten osaamisen ylläpitäminen ja jatkuva kehittäminen sekä kyky hankkia ja vastaanottaa uusia vapaaehtoisia. Punaisen Ristin saamat korvaukset vastaanottokeskusten ylläpitämisestä kehittävät ja parantavat järjestön toimintakykyä tulevissa operaatioissa tai muissa häiriö- tai poikkeustilanteissa.

Ilman Punaista Ristiä laajamittainen turvapaikanhakijoiden vastaanotto ei olisi onnistunut. 

Punaisen Ristin ainutlaatuinen työntekijöiden ja vapaaehtoisten verkosto ja toimintarakenne mahdollistivat sadan uuden vastaanottokeskuksen tai hätämajoituksen perustamisen eri puolille Suomea syksyllä 2015 ja alkuvuonna 2016.

Monet tahot, mm. Sisäministeriön ylin johto ovat todenneet, että ilman Punaista Ristiä laajamittainen turvapaikanhakijoiden vastaanotto ei olisi onnistunut. Tämä oli osoitus tilanteesta, johon Punaisessa Ristissä oli varauduttu ja jota oli harjoiteltu.

Uudet keskukset perustettiin ennätysajassa

Poikkeuksellisen tilanteen hallinta vuosina 2015-16 vaati Punaiselta Ristiltä ja muilta toimijoilta poikkeuksellisia toimenpiteitä. Millaisia kustannuksia valtion rahoittamassa ja Punaisen Ristin ylläpitämässä vastaanottokeskustoiminnassa syntyi?

Vastaanottokeskusten ja hätämajoitusten perustamiskriteereitä oli monia: kiinteistön soveltuvuus satojen ihmisten asuinpaikaksi, vuokrahinta ja kiinteistön kunto, mahdollisuus omatoimiruokailun järjestämiseen, sijainti sekä etäisyydet ruokakauppaan ja keskeisiin palveluihin. Viranomaiset painottivat lisäksi kohtuullista etäisyyttä poliisiasemalle sekä toiminnan jakautumista mahdollisimman moneen eri maakuntaan.

Kaikkia kriteereitä ei ollut mahdollista täyttää, kun uuden yksikön perustamisaika mitattiin tunneissa. Punaiselle Ristille kaiken A ja O oli ja on pyrkiä julkisten varojen hyvään ja vastuulliseen käyttöön. Lisäksi oli ja on ensiarvoista täyttää vastaanottokeskustoiminnan velvoitteet asianmukaisesti ja tehdä työ laadukkaasti.

Maahanmuuttovirasto valvoo vastaanottojärjestelmää ja sen kustannuksia.

Maahanmuuttovirasto maksaa Punaiselle Ristille hallintokulukorvausta, jolla katetaan välillisiä, toiminnan ylläpitoon liittyviä kustannuksia kuten talous- ja henkilöstöhallintoa.

Hallintokulukorvausta käytetään lisäksi pitkäjänteisesti Punaisen Ristin valmiuden ja varautumisen ylläpitämiseen ja vahvistamiseen sekä osaamisen kehittämiseen. Perusteena on, että järjestö pystyy jatkossakin tarpeen vaatiessa perustamaan uusia vastaanottokeskuksia tai järjestämään hätä- tai väliaikaismajoitusta.

Omatoimiruokailu tuo säästöjä

Suomen Punaisen Ristin piirien valtiolta laskuttamat vastaanottokeskusten kokonaiskulut vuosina 2015–16 olivat noin 343 miljoonaa euroa. Summaan sisältyvät Punaisen Ristin tuottamat palvelut (henkilöstö- ja kiinteistökulut, aineet ja tarvikkeet) sekä ulkopuoliset kulut (turvapaikanhakijoiden terveydenhuolto ja vastaanottorahat) ja hallintokulukorvaus. Vuonna 2019 piirien laskuttamat kokonaiskustannukset olivat noin 58 miljoonaa euroa.

Lähtökohta kaikessa Punaisen Ristin toiminnassa: vastuullinen varojen käyttö.

Punainen Risti seuraa vastaanottokeskusten kustannustasoa jatkuvasti, pyrkii tehostamaan toimintaa ja hakee säästöjä. Lähtökohtana kaikessa toiminnassa on käyttää veronmaksajien varoja vastuullisesti.

Vastuullisuuteen kuuluu esim. palveluntarjoajien kilpailuttaminen. Syksyn 2015 poikkeuksellisessa tilanteessa vaadittiin kuitenkin erittäin nopeita toimenpiteitä, joten suorahankintoja tehtiin äärimmäisen kiireen perusteella.

Omatoimiruokailuun, joka tuo säästöjä ja hyvinvointia tukevia rutiineja turvapaikanhakijoiden arkeen, siirryttiin vastaanottoyksiköissä, joissa tilat tai vuokrasopimus mahdollistivat sen. Monessa tilanteessa ruokahuollon muuttaminen omatoimiruokailuksi tarkoitti neuvotteluja vuokranantajan kanssa, lupaa Maahanmuuttovirastolta, tilojen remontoimista sekä palovaroitusjärjestelmien muuttamista.

Käytännössä vain osaan vastaanottokeskusten kustannuksista voidaan vaikuttaa. Kun välttämättömät hankinnat on tehty ja uusia tarvikkeita hankitaan vain tarpeeseen, uusia hankintakustannuksia ei juuri synny.

Suurimmat kustannuserät ovat henkilöstö- ja kiinteistömenot. Henkilöstön määrässä noudatetaan Maahanmuuttoviraston mitoitusta.

Maahanmuuttovirasto hyväksyy vuokrasopimukset ja vastaanottokeskusten talousarviot. Kiinteistökuluissa, joihin sisältyvät vuokrat, sähkö, vesi, lämmitys ja hoitokulut, on eroja. Kulut neuvotellaan mahdollisimman alas.

Vastaanottokeskuksia on perustettu mm. suuriin kaupunkeihin ja Uudellemaalle, joissa on hyvät koulutus- ja työllistymisnäkymät. Käytännössä Uudellamaalla ja erityisesti pääkaupunkiseudulla vuokrat ovat jonkin verran muuta Suomea korkeampia.

Punainen Risti ei kevään 2019 jälkeen ole ylläpitänyt vastaanottokeskuksia pääkaupunkiseudulla ja Uudellamaalla. Hangon vastaanottokeskus suljettiin Maahanmuuttoviraston päätöksen mukaisesti loppuvuonna 2020.

Viranomaisten kriteerinä on ollut sijoittaa turvapaikanhakijoita eri puolille maata ja jakaa vastuuta useille kunnille. Myös varautumisen kannalta on järkevää, että osaamista on ympäri Suomen.

Mistä vastaanottokeskuksen kustannukset syntyvät?

Vastaanottokeskusten kustannustasoa seurattaessa ja sen vertailussa täytyy erottaa kiinteät kustannukset ja muuttuvat kustannukset, jotta saadaan todellinen kuva kustannuksista. Kuukausitasolla keskimääräinen vuorokausihinta voi vaihdella merkittävästi. Tähän vaikuttavat pääasiassa keskuksen asiakaskunnasta riippuvat muuttuvat kustannukset, kuten turvapaikanhakijoiden erikoissairaanhoidon palvelut sekä lastensuojelun sijoitukset ja näihin liittyvät tulkkauskulut sekä vartioinnin erityistarpeet.

Vuorokausihintaa on voinut nostaa myös kiinteät kustannukset, kuten kiinteistön kallis vuokra ja omatoimisen ruuanlaittomahdollisuuden puuttuminen. Myös majoituskapasiteetin vaihtelulla on suuri kustannusvaikutus.

Mitä suurempi yksikkö ja korkeampi täyttöaste, sitä alhaisempi vuorokausihinta.

Maahanmuuttovirasto vastaa turvapaikanhakijoiden sijoittamisesta vastaanottokeskuksiin. Mitä suurempi yksikkö on ja mitä korkeampi täyttöaste, sitä alhaisempi on majoituksen laskennallinen vuorokausihinta. Asukasmäärän supistuessa vuorokausihinta nousee kiinteiden kustannusten takia. Punainen Risti ei voi vastaanottokeskusten ylläpitäjänä vaikuttaa täyttöasteeseen. Toisaalta vastaanottokeskus voi olla merkittävästi ylipaikoilla, mutta vuorokausihinta on laskettu toimeksiannon mukaisen asukasmäärän mukaan.

Myös yksityismajoituksesta syntyvät kustannukset (mm. vastaanottoraha ja terveyspalvelut) ovat näkyneet vastaanottokeskuksen kuluina, vaikka yksityismajoituksessa olleiden majoitusvuorokausia ei ole huomioitu keskuksen majoitusmäärissä. Yksityismajoituksessa asuvat turvapaikanhakijat ovat aina kirjoilla jossakin vastaanottokeskuksessa.

Vastaanottokeskuksen perustamiseen ja sulkemiseen liittyvät kustannukset ovat merkittävä menoerä. Perustamiskuluihin kuuluvat mm. tilojen remontointi ja käyttöönoton valmistelu, mahdolliset muutostyöt, turvallisuusjärjestelyt, hankinnat asuinhuoneiden sekä toimisto- ja henkilökunnan tilojen ja pesutilojen varustamiseksi, tietoliikenneyhteydet, järjestelmät ja laitteet sekä avainhallinta.

Vastaanottokeskuksen sulkemiseen täytyy varata noin kuukausi aikaa, jolloin siellä ei ole asukkaita, mutta silloinkin palkka-, vuokra- ja henkilöstökuluja syntyy mm. ennallistamistöiden ja arkistoinnin ajalta. Lopettamiseen liittyy ennallistamiskustannuksia ja jossain tapauksissa lopussa on maksettu alkuinvestointeja, jos näin on alussa kustannusten jaksotuksen takia sovittu. Näihin kuluihin voi vaikuttaa pitkäjänteisellä suunnittelulla ja kapasiteettien säätelyllä.

Muihin kustannuksiin vastaanottokeskuksessa ei voi juurikaan vaikuttaa. Vastaanottorahan kokonaismäärä riippuu asukasmäärästä. Kaikissa Punaisen Ristin ylläpitämissä vastaanottokeskuksissa on nykyisin mahdollista tehdä ruoka itse. Tämä on säästänyt ruokapalvelumenoja merkittävästi. Terveydenhuollon, lastensuojelun ja näihin liittyvien tulkkausten kulut riippuvat asukkaiden tarpeista.

Pelkkiin kokonaiskustannuksiin perustuva vertailu eri vastaanottokeskusten välillä ei kerro tilanteesta tarpeeksi, sillä keskuksia on erikokoisia, haja-asutusmallin ja laitosmallin mukaisia, ja niillä voi olla erityistehtäviä. Esimerkiksi alaikäisyksiköissä kustannuksia nostavat vastaanotto- ja lastensuojelulakeihin kirjatut vaatimukset henkilöstömääristä.

Vuorokausihinnat alle Maahanmuuttoviraston keskiarvon

Vastaanottokeskustoiminnan kustannusten ja eri toimijoiden vertailu on hankalaa, koska muuttujia on niin monta eikä niiden vaikutus näy vuorokausihinnoissa, joita julkisuuteen toisinaan nostetaan.

Vastaanottokeskuksia perustavat ja ylläpitävät Suomen Punaisen Ristin lisäksi useat eri toimijat kuten valtio, kunnat, muut järjestöt ja yritykset. Maahanmuuttovirasto voi tehdä kokonaiskustannuksiin perustuvaa vertailua eri yksiköiden tai toimijoiden välillä, koska sillä on sopimuskumppanina tiedossa eri toimijoiden kustannukset.

Vuonna 2016 Maahanmuuttoviraston laskema majoitusvuorokauden keskihinta oli 65 euroa/vuorokausi/henkilö. Punaisen Ristin yksiköistä lähes 70 prosenttia pääsi vuorokausihinnan alle. Vuonna 2019 Maahanmuuttoviraston laskema vastaanoton keskimääräinen vuorokausihinta oli 49 euroa. Punaisen Ristin ylläpitämistä keskuksista edelleen lähes 70 prosenttia alitti keskihinnan.

Keskimääräisen vuorokausihinnan ylittävien vastaanottokeskusten rasitteena on ollut pääkaupunkiseudun kallis vuokrataso sekä keskusten lyhyt toiminta-aika, jolloin perustamis- ja lopetuskulut korostuvat. Myös varautumispaikkojen ylläpito vuosina 2015-16 nosti keskimääräistä vuorokausihintaa: esimerkiksi Keuruun, Kauhavan ja Hennalan vastaanottoyksiköissä oli merkittävät lisätilat sitä mahdollisuutta varten, että laajamittainen maahantulo olisi jatkunut.

Monissa Punaisen Ristin vastaanottokeskuksissa toiminta on ollut jatkuvasti hyvin edullista. Ennen syksyä 2015 toiminnassa olleiden vastaanottokeskusten (Pansio, Kristiinankaupunki, Kemi, Rovaniemi, Lammi, Mänttä-Vilppula) vuorokausihinnat vaihtelivat 24-56 euron välillä.

Vastaanottoyksikön asumismalli vaikuttaa kustannuksiin

Punaisen Ristin pitkään ylläpitämien vastaanottokeskusten kustannustehokkuus esimerkiksi Lapissa ja Hämeessä perustuu ensisijaisesti hajautettuun toimintamalliin. Asuntojen määrää voi muuttaa joustavasti tarpeiden mukaan ja henkilöstön tarve on vähäisempi kuin laitoksissa. Hajasijoitettu malli on turvapaikanhakijoiden omatoimisuuden ja ns. normaalin elämän kannalta monille paras asumisvaihtoehto.

Asuntomallin ja laitoksen yhdistelmä on myös erittäin kustannustehokas ja toimiva. Laitoksessa voi olla merkittävää lisäkapasiteettia tai hätämajoituspaikkoja, jotka voidaan ottaa käyttöön laajamittaisen maahantulon tilanteessa. Mahdollista erityistä tukea tarvitsevat hyötyvät laitosmallista ja läheltä saatavissa olevasta tuesta.

Yksityismajoitus on kaikkein kustannustehokkain ratkaisu, koska majoituskuluja ei synny ja tarvittavan henkilökunnan määrä on vähäisempi. Yksityismajoitus ei kuitenkaan ole ongelmaton. Riskeinä on mm. se, että erityistä tukea tarvitsevia ei tunnisteta eikä pystytä ohjaamaan tuen piirin tai että asuinolot eivät ole asianmukaiset. Palveluntuottamiseen on varmistettava riittävät resurssit.

Suomen Punainen Risti ylläpitää Hämeenkyrössä alaikäisten turvapaikanhakijoiden sekä oleskeluluvan saaneiden lasten hybridiyksikköä, jossa vastaanotto- ja kotouttamistoimet yhdistyvät. Hybridiyksikkö koostuu vastaanotto-, perheryhmäkoti- ja tukiasumisyksiköstä, jälkihuollosta sekä alueen yksityismajoitustoiminnan koordinoinnista.

Hybridiyksikön vahvuutena on, että nuoren elämässä säilyvät tutut ja turvalliset aikuiset koko prosessin ajan. Lisäksi yhteistyössä kunnan eri palvelualueiden, viranomaisten, vapaaehtoisten, oppilaitosten ja paikallisten yritysten kanssa on paljon synergiaetuja.

Kustannussäästöjä nopeasta kuntaan siirtymisestä

Vastaanoton kustannuksia voidaan laskea myös mahdollisimman nopealla kuntaan siirtymisellä myönteisen oleskeluluvan saamisen jälkeen.

Kuntaan siirtymisen kesto päätöksestä on lyhentynyt 103 vuorokaudesta vuonna 2016 noin 75 vuorokauteen vuonna 2019. Kuntapaikkoja on nyt riittävästi, kun aiemmin niistä oli puutetta.

Kuntapaikkojen lisäämistä on edistänyt Työ- ja elinkeinoministeriön ja ELY-keskusten tuki kunnille: halukkaita vastaanottavia kuntia on enemmän kuin kuntaan muuttajia. Myös Punainen Risti on tehnyt ennakoivaa työtä kuntapaikkojen lisäämiseksi, järjestämällä esimerkiksi infoiltoja, joissa kuntia on valmisteltu ottamaan vastaan pakolaisia.

Punaisen Ristin tärkeimpiä laatukriteereitä: pyrkiminen kustannustehokkuuteen. 

Pyrkiminen mahdollisimman hyvään kustannustehokkuuteen on yksi Punaisen Ristin tärkeimmistä laatukriteereistä vastaanottotoiminnassa, ja pyrimme viestimään taloudesta avoimesti. Samalla jatkamme vastaanottotoiminnan kehittämistä turvapaikanhakijoiden inhimillisen, ihmisoikeuksia kunnioittavan ja yksilöllisen kohtelun turvaamiseksi.

Artikkeli julkaistu ensimmäisen kerran lokakuussa 2017 ja päivitetty helmikuussa 2021. 

Valmius avata uusia vastaanottokeskuksia
Laajamittainen maahantulo ja varautuminen