Vastaanottotoiminnan varat käytetään vastuullisesti

Jarkko Mikkonen/Suomen Punainen Risti
Tornion Lappia-halli muutettiin turvapaikanhakijoiden hätämajoitustilaksi syyskuussa 2015.
Kuvaaja: Jarkko Mikkonen/Suomen Punainen Risti

Syksyllä 2015 kymmenien tuhansien Suomeen tulleiden turvapaikanhakijoiden piti saada nopeasti ruokaa ja katto pään päälle. Poikkeuksellisen tilanteen hallinta vaati Punaiselta Ristiltä ja muilta toimijoilta poikkeuksellisia toimenpiteitä. Millaisia kustannuksia valtion rahoittamassa Punaisen Ristin ylläpitämässä vastaanottotoiminnassa syntyi?

Punaisen Ristin vastaanottotoiminta lukuina
  • Punaisen Ristin valtiolta laskuttamat kokonaiskulut vastaanottotoiminnasta vuosina 2015-16 olivat n. 345,5 miljoonaa euroa. Summaan sisältyvät Punaisen Ristin tuottamien palveluiden lisäksi ulkopuoliset palvelut kuten tulkkaus sekä yksiköissä asuvien turvapaikanhakijoiden terveydenhuolto ja vastaanottorahat.
  • Punaisen Ristin piirien talous on vastaanottotoiminnan seurauksena ollut ylijäämäistä vuosina 2015-2016. Piirien yhteenlaskettu ylijäämä v. 2015 oli n. 1 milj. euroa ja v. 2016 se oli n. 10 milj. euroa.
  • Ylijäämä käytetään pitkäjänteisesti Punaisen Ristin valmiuden ja varautumisen ylläpitämiseen ja vahvistamiseen sekä osaamisen kehittämiseen.
  • Punainen Risti käyttää vastaanottotoiminnan rahoittamiseen saadut kulut vastuullisesti ja on vastuussa taloudenpidostaan järjestön luottamuselimille.
  • Vastaanottoimintaa ei rahoiteta lahjoitusvaroin, kuten lipaskeräyksillä.
  • Punainen Risti ei tavoittele voittoa vastaanottotoiminnallaan.

Vastaanottoyksiköiden perustamiskriteereitä oli monia: kiinteistön soveltuvuus satojen ihmisten asuinpaikaksi, vuokrahinta ja kiinteistön kunto, mahdollisuus omatoimiruokailun järjestämiseen, sijainti sekä etäisyydet ruokakauppaan ja keskeisiin palveluihin. Viranomaiset painottivat lisäksi kohtuullista etäisyyttä poliisiasemalle sekä toiminnan jakautumista mahdollisimman moneen eri maakuntaan.

Kaikkia kriteereitä ei ollut mahdollista täyttää, kun yksikön perustamisaika mitattiin tunneissa. Punaiselle Ristille kaiken A ja O oli ja on pyrkiä julkisten varojen hyvään ja vastuulliseen käyttöön. Lisäksi oli ja on ensiarvoista täyttää vastaanottotoiminnan velvoitteet asianmukaisesti ja tehdä työ laadukkaasti.

Punainen Risti perustaa, ylläpitää ja lakkauttaa turvapaikanhakijoiden vastaanottoyksiköitä viranomaisen pyynnöstä. Näin on toimittu jo 30 vuoden ajan. Sisäministeriön alainen Maahanmuuttovirasto ohjaa, säätelee ja valvoo vastaanottojärjestelmää ja sen kustannuksia. Virasto vastaa vastaanottoyksiköiden perustamis- ja lakkautuspäätöksistä, vastaanottotoiminnan kustannuksista sekä turvapaikkahakemusten käsittelystä ja päätöksistä.

Punaisen Ristin piiriorganisaatio vastaa alueellaan vastaanottotoiminnasta. Kukin piiri laskuttaa kaikki vastaanotosta syntyvät kulut Maahanmuuttovirastolta. Punaisella Ristillä on 12 piiriä, joista 11 piirin alueella on ollut vastaanottotoimintaa.

Koko maan kattava ainutlaatuinen työntekijöiden ja vapaaehtoisten verkosto

Suomen Punaisen Ristin sopimus yhteistyöstä viranomaisten kanssa maahantuloon varautumisessa on vuodelta 1988. Se tehtiin pakolaisasioista vastaavan silloisen Sosiaalihallituksen kanssa – nykyisin sopimus on Punaisen Ristin ja Maahanmuuttoviraston välinen.

Hyväksyttyihin kustannuksiin on sisältynyt myös Maahanmuuttoviraston Punaiselle Ristille maksama hallintokulukorvaus, jolla katetaan välillisiä, toiminnan ylläpitoon liittyviä kustannuksia kuten talous- ja henkilöstöhallintoa. Hallintokulukorvausta käytetään lisäksi pitkäjänteisesti Punaisen Ristin valmiuden ja varautumisen ylläpitämiseen ja vahvistamiseen sekä osaamisen kehittämiseen. Perusteena on, että järjestö pystyy jatkossakin toimimaan nopeasti jos tulee tarve perustaa uusia vastaanottoyksiköitä, järjestelykeskuksia tai järjestää hätä- tai väliaikaismajoitusta.

Punaisen Ristin valmiuden rakentaminen on pitkäjänteistä toimintaa, jonka perustana on järjestön valtakunnallinen toimintarakenne. Siihen kuuluu 12 piiriä ja lähes 500 osastoa. Osastoissa on auttamisvalmiudessa koulutettuja vapaaehtoisia sekä ammattitaitoisia työntekijöitä. Tehokkaan toiminnan edellytyksenä on vapaaehtoisten ja työntekijöiden osaamisen ylläpitäminen ja jatkuva kehittäminen sekä kyky hankkia ja vastaanottaa uusia vapaaehtoisia. Punaisen Ristin saamat korvaukset vastaanottokeskusten ylläpitämisestä kehittävät ja parantavat järjestön toimintakykyä tulevissa operaatioissa tai muissa häiriö- tai poikkeustilanteissa.

Punaisen Ristin ainutlaatuinen työntekijöiden ja vapaaehtoisten verkosto ja toimintarakenne mahdollistivat sadan uuden vastaanottoyksikön perustamisen eri puolille Suomea syksyllä 2015 ja alkuvuodesta 2016. Monet tahot, mm. valtiovalta on todennut, että ilman Punaista Ristiä laajamittainen turvapaikanhakijoiden vastaanotto ei olisi onnistunut. Tämä oli osoitus tilanteesta, johon Punaisessa Ristissä oli varauduttu ja jota oli harjoiteltu.

Vastuullinen julkisten varojen käyttö

Suomen Punaisen Ristin piirien valtiolta laskuttamat vastaanottoyksiköiden kokonaiskulut vuosina 2015–16 olivat noin 343 miljoonaa euroa. Summaan sisältyvät Punaisen Ristin tuottamat palvelut (henkilöstö- ja kiinteistökulut, aineet ja tarvikkeet) sekä ulkopuoliset kulut (turvapaikanhakijoiden terveydenhuolto ja vastaanottorahat) ja hallintokulukorvaus.

Punainen Risti seuraa vastaanottoyksiköiden kustannustasoa jatkuvasti, pyrkii tehostamaan toimintaa ja hakee säästöjä. Paikalliset hankinnat tehdään laadukkaasti, tilanteita ennakoidaan ja kustannusten syntymistä ennaltaehkäistään. Lähtökohtana kaikessa toiminnassa on käyttää veronmaksajien varoja vastuullisesti.

Vastuullisuuteen kuuluu esim. palveluntarjoajien kilpailuttaminen. Syksyn 2015 poikkeuksellisessa tilanteessa vaadittiin kuitenkin erittäin nopeita toimenpiteitä, joten suorahankintoja tehtiin äärimmäisen kiireen perusteella. Omatoimiruokailuun, joka tuo säästöjä ja lisäksi mielekästä tekemistä turvapaikanhakijoille, siirryttiin vastaanottoyksiköissä, joissa tilat tai vuokrasopimus sen mahdollistivat. Monessa tilanteessa ruokahuollon muuttaminen omatoimiruokailuksi tarkoitti neuvotteluja vuokranantajan kanssa, lupaa Maahanmuuttovirastolta, tilojen remontoimista sekä palovaroitusjärjestelmien muuttamista.

Käytännössä vain osaan vastaanottoyksiköiden kustannuksista voidaan vaikuttaa. Kun välttämättömät hankinnat on tehty ja uusia tarvikkeita hankitaan vain tarpeeseen, uusia hankintakustannuksia ei juuri synny.

Suurimmat kustannuserät ovat henkilöstö- ja kiinteistömenot. Henkilöstön määrässä noudatetaan Maahanmuuttoviraston mitoitusta. Kokeneiden työntekijöiden palkkataso on hieman korkeampi, mutta vaikutus kokonaisuuteen on vähäinen. Kiinteistökuluissa, joihin sisältyvät vuokrat, sähkö, vesi, lämmitys ja hoitokulut, on eroja. Kulut neuvotellaan mahdollisimman alas. Käytännössä Uudellamaalla ja erityisesti pääkaupunkiseudulla vuokrat ovat jonkin verran muuta Suomea korkeampia. Viranomaisten kriteerinä on ollut sijoittaa turvapaikanhakijoita eri puolille maata ja jakaa vastuuta useille kunnille. Myös varautumisen kannalta on järkevää, että osaamista löytyy ympäri Suomen. Vastaanottoyksiköitä on perustettu suuriin kaupunkeihin ja Uudellemaalle, joissa on hyvät koulutus- ja työllistymisnäkymät. Vuokrasopimukset kuten yksiköiden talousarviot hyväksyy Maahanmuuttovirasto.

Mistä vastaanottoyksikön kustannukset syntyvät?

Vastaanottoyksiköiden kustannustasoa seurattaessa ja sen vertailussa täytyy erottaa kiinteät kustannukset ja muuttuvat kustannukset, jotta saadaan todellinen kuva kustannuksista. Kuukausitasolla keskimääräinen vuorokausihinta voi vaihdella merkittävästi. Tähän vaikuttavat pääasiassa yksikön asiakaskunnasta riippuvat muuttuvat kustannukset, kuten turvapaikanhakijoiden erikoissairaanhoidon palvelut sekä lastensuojelun sijoitukset ja näihin liittyvät tulkkauskulut sekä vartioinnin erityistarpeet.

Vuorokausihintaa on voinut nostaa myös kiinteät kustannukset kuten kiinteistön kallis vuokra ja omatoimisen ruuanlaittomahdollisuuden puuttuminen. Myös majoituskapasiteetin vaihtelulla on suuri kustannusvaikutus. Maahanmuuttovirasto vastaa turvapaikanhakijoiden sijoittamisesta yksiköihin. Mitä suurempi yksikkö on ja mitä korkeampi täyttöaste, sitä alhaisempi on majoituksen laskennallinen vuorokausihinta. Asukasmäärän supistuessa vuorokausihinta nousee kiinteiden kustannusten takia. Punainen Risti ei voi vastaanottoyksiköiden ylläpitäjänä vaikuttaa täyttöasteeseen. Toisaalta vastaanottoyksikkö voi olla merkittävästi ylipaikoilla, mutta vuorokausihinta on laskettu toimeksiannon mukaisen asukasmäärän mukaan. Myös yksityismajoituksesta syntyvät kustannukset (mm. vastaanottoraha ja terveyspalvelut) ovat näkyneet vastaanottoyksikön kuluina, vaikka yksityismajoituksessa olleiden majoitusvuorokausia ei ole huomioitu majoitusmäärissä. Yksityismajoituksessa asuvat turvapaikanhakijat ovat aina kirjoilla jossakin vastaanottokeskuksessa.

Vastaanottoyksikön perustamiseen ja sulkemiseen liittyvät kustannukset ovat merkittävä menoerä. Perustamiskuluihin kuuluvat mm. tilojen remontointi ja käyttöönottoon valmistelu, mahdolliset muutostyöt, turvallisuusjärjestelyt, hankinnat asuinhuoneiden sekä toimisto- ja henkilökunnan tilojen ja pesutilojen varustamiseksi, tietoliikenneyhteydet, järjestelmät ja laitteet sekä avainhallinta. Yksikön sulkemiseen täytyy varata noin kuukausi aikaa, jolloin siellä ei ole asukkaita, mutta silloinkin palkka-, vuokra- ja henkilöstökuluja syntyy mm. ennallistamistöiden ja arkistoinnin ajalta. Lopettamiseen liittyy ennallistamiskustannuksia ja jossain tapauksissa lopussa on maksettu alkuinvestointeja, jos näin oli alussa kustannusten jaksotuksen takia sovittu. Näihin kuluihin voi vaikuttaa nykyistä pitkäjänteisemmällä suunnittelulla ja kapasiteettien säätelyllä.

Muihin kustannuksiin ei voi yksikössä juurikaan vaikuttaa. Maksettavan vastaanottorahan suuruus riippuu asukasmäärästä. Lähes kaikissa yksiköissä on mahdollista tehdä ruoka itse. Tämä on säästänyt ruokapalvelumenoja merkittävästi. Terveydenhuollon, lastensuojelun ja näihin liittyvien tulkkausten kulut riippuvat asukkaiden tarpeista.

Pelkkiin kokonaiskustannuksiin perustuva vertailu eri yksiköiden välillä ei kerro tilanteesta tarpeeksi, sillä yksiköitä on erikokoisia, haja-asutusmallin ja laitosmallin mukaisia, ja niillä voi olla erityistehtäviä. Esimerkiksi alaikäisyksiköissä kustannuksia nostavat vastaanotto- ja lastensuojelulakeihin kirjatut vaatimukset henkilöstö-määristä.

Punaisen Ristin vuorokausihinnat alle Maahanmuuttoviraston keskiarvon

Vastaanottotoiminnan kustannusten ja eri toimijoiden vertailu on hankalaa, koska muuttujia on niin monta eikä niiden vaikutus näy vuorokausihinnoissa, joita julkisuuteen toisinaan nostetaan. Vastaanottokeskuksia perustavat ja ylläpitävät Suomen Punaisen Ristin lisäksi useat eri toimijat kuten valtio, kunnat, muut järjestöt ja yritykset. Maahanmuuttovirasto voi tehdä kokonaiskustannuksiin perustuvaa vertailua eri yksiköiden tai toimijoiden välillä, koska he ovat sopimuskumppaneita ja heillä on tiedossa eri toimijoiden kustannukset.

Maahanmuuttoviraston laskema majoitusvuorokauden keskihinta vuodelta 2016 oli 65 euroa/vuorokausi. Punaisen Ristin yksiköistä lähes 70 prosenttia pääsee tuon vuorokausihinnan alle. Yksiköistä yhdeksän prosenttia on päässyt keskimääräiseen 37 euron vuorokausihintaan. Keskimääräisen vuorokausihinnan ylittävien yksiköiden rasitteena on pääkaupunkiseudun kallis vuokrataso sekä yksiköiden lyhyt toiminta-aika, jolloin perustamis- ja lopetuskulut korostuvat. Myös varautumispaikkojen ylläpito nosti keskimääräistä vuorokausihintaa: esimerkiksi Keuruun, Kauhavan ja Hennalan vastaanottoyksiköissä oli merkittävät lisätilat mahdollisen uuden turvapaikanhakija-aallon majoittamiseen.

Monissa Punaisen Ristin vastaanottokeskuksissa toiminta on ollut jatkuvasti hyvin edullista. Ennen syksyä 2015 toiminnassa olleiden vastaanottokeskusten (Pansio, Kristiinankaupunki, Kemi, Rovaniemi, Lammi, Mänttä-Vilppula) vuorokausihinnat vaihtelivat 24 – 56 euron välillä.

Vastaanottoyksikön asumismalli vaikuttaa kustannuksiin – Punainen Risti testaa uutta mallia

Punaisen Ristin pitkään mm. Lapissa ja Hämeessä toimineiden vastaanottokeskusten kustannustehokkuus perustuu ensisijaisesti hajautettuun toimintamalliin. Asuntojen määrää voi muuttaa joustavasti tarpeiden mukaan ja henkilöstön tarve on vähäisempi kuin laitoksissa. Hajasijoitettu malli on turvapaikanhakijoiden omatoimisuuden ja ns. normaalin elämän kannalta monille paras asumisvaihtoehto.

Asuntomallin ja laitoksen yhdistelmä on myös erittäin kustannustehokas ja toimiva. Laitoksessa voi olla merkittävää lisäkapasiteettia tai hätämajoituspaikkoja, jotka voidaan ottaa käyttöön laajamittaisen maahantulon tilanteessa. Mahdollista erityistä tukea tarvitsevat hyötyvät laitosmallista ja läheltä saatavissa olevasta tuesta.

Yksityismajoitus on kaikkein kustannustehokkain ratkaisu, koska majoituskuluja ei synny ja tarvittavan henkilökunnan määrä on vähäisempi. Yksityismajoitus ei kuitenkaan ole ongelmaton. Riskeinä on mm. se, että erityistä tukea tarvitsevia ei tunnisteta eikä näin ollen pystytä ohjaamaan tuen piirin tai että asuinolot eivät ole asianmukaiset. Palveluntuottamiseen on varmistettava riittävät resurssit.

Suomen Punainen Risti kokeilee parhaillaan Hämeenkyrössä ensimmäistä kertaa Suomessa alaikäisten turvapaikanhakijoiden ns. hybridiyksikköä. Se koostuu vastaanotto-, perheryhmäkoti- ja tukiasumisyksiköstä, jälkihuollosta sekä alueen yksityismajoitustoiminnan koordinoinnista. Hybridiyksikön toimintaa ja käytäntöjä kehitetään pilotoinnin myötä. Sen vahvuutena on, että nuoren elämässä säilyvät tutut ja turvalliset aikuiset koko prosessin ajan. Lisäksi yhteistyössä kunnan eri palvelualueiden, viranomaisten, vapaaehtoisten, oppilaitosten ja paikallisten yritysten kanssa on paljon synergiaetuja.

Kustannussäästöjä nopeasta kuntaan siirtymisestä

Vastaanoton kustannuksia voidaan laskea myös mahdollisimman nopealla kuntaan siirtymisellä myönteisen oleskeluluvan saamisen jälkeen. Kuntapaikkoja ei kuitenkaan ole ollut riittävästi tai ne eivät ole vastanneet tarpeeseen. Kiintiössä tulleille syyrialaisille on löytynyt kuntapaikat paljon helpommin kuin oleskeluluvan saaneille turvapaikanhakijoille.

Kuntaan sijoituksen odotusaika oli viime vuonna keskimäärin 102 vuorokautta. Tiiviimmällä viranomaisyhteistyöllä, kuntien saamalla tuella ja taloudellisilla kannustimilla tätä odotusaikaa on mahdollista lyhentää. Punainen Risti on mm. tehnyt ennakoivaa työtä, esimerkiksi järjestänyt infoiltoja, joissa on valmisteltu kuntia ottamaan vastaan pakolaisia. Tätä työtä on mahdollista tehdä laajemmassakin mittakaavassa.

Pyrkiminen mahdollisimman hyvään kustannustehokkuuteen on yksi Punaisen Ristin tärkeimmistä laatukriteereistä vastaanottotoiminnassa, ja järjestö pyrkii viestimään taloudesta avoimesti. Samalla järjestö jatkaa vastaanottotoiminnan kehittämistä turvapaikanhakijoiden inhimillisen, ihmisoikeuksia kunnioittavan ja yksilöllisen kohtelun turvaamiseksi.